全面提升保险资管水平

本案的衡量可分为以下三个阶段：第一阶段，需要确定的是，存在上述两种彼此竞争且需要慎重考虑的价值或原则。

人民共和是人民通过宪法和法律的自我统治，人民主权可以通过民族革命和阶级斗争的集体行动来建立，但要永远在一国之内建立宪政和法治，用法律的强制代替武装的强制，却只能通过以个体公民为本的公民共和来进行。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

邓小平在《选举法》草案的说明中解释道：城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。孙中山1912年1月1日发布中华民国临时大总统时就职宣言说：国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。这样一来，在全国人大中，农村每一代表所代表的人口数，是城市每一代表所代表的人口数的八倍3月23日，中央中央向宪法起草委员会提出中共宪法草案。换言之，不守法要处以刑罚或惩罚。

确定省、县人大代表名额时，农村每一代表所代表的人口数，也多于城市每一代表所代表的人口数。凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。无论是美国制宪者对总统职位的设计，还是毛泽东对中国国家主席的设计，其目的都是用一个强有力的元首职位保卫共和

故在强化议会对行政控制的过程中，一个必然的结果即表现为财政问责自然而然地发展成为美国民主问责概念所蕴含的重要方面，问责承载了人民对政府及其官员有效管理并使用公共资金的期待。尽管监督的来源和程度是区分高级官员和低级官员的主要标准，但任期因素也会有决定性影响，比如1879年的美国诉杰曼一案中，法院认为与低级官员的任期相比，事务类官员并不具有持久性和长期性，而在1898年的美国诉伊顿一案中，法院则认为低级官员与高级官员在任期因素上差异明显，低级官员的任期更具暂时性。Osborne和Gaebler教授则认为关于政府机构绩效的失败，其症结点并不在于政府机构内部的行政官员，而在于组织体制本身。(20) 相比之下，将组织责任转化为单一个体责任，无疑将使问责过程简单得多。

公民社会(主要包括公民个人、社会组织以及大众媒体等)对联邦政府及其官员所享有的问责权以及政府官僚制体系内下级对上级不利处分所享有的救济权则构成自下而上问责模式的主要内容。因此，在问责事件中，行政官员所担负的个人责任与角色责任之间的区别是天然存在的，而行政首长的角色责任通常就包含了代表组织履行问责义务并承担相应的后果责任的基本内容，但这并非意味着所有的后果责任都要由行政首长承担，而是除非行政首长确实对引发问责的失败存在明显的个人过失，或者至少在一定程度上对引发问责的失败做出了些许贡献。

实际上，在美国代议制体制下，人民作为当然的问责主体，更多地仅具有逻辑上的宣示意义，直接参与到具体问责事件之中的比率并不是很高，更多地则要委托一些专门性的机构和人员来代表其行使问责权。(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称为常任文官。(18)可见，与引发财政问责与公正问责的失败通常是由所涉官员个人行为所致不同、所涉政府机构在绩效方面的不足或者失败、在本质上确是因未达成公众期待的结果所致，而产生这种不足或者失败的原因往往非常复杂，从最高行政长官到具体执法人员，从议会监督者到财政审计官乃至新闻媒体和公民等，显然均与政府绩效有着千丝万缕的联系。美国行政法 作为典型的民主宪政国家，美国自推行联邦制以来，依托于宪法中所确立的三权分立以及分权制衡的基本原则，在联邦政府层面形成了具有特色的问责发展轨迹。

公民通过定期选举实现对特定政务类官员绩效的评判则构成美国代议制政体下公民直接参与问责的最为重要的形式。另一种则是因其在政府机构中的角色定位所决定的、根据其在具体个案中实际履行的角色义务而承担的一种角色责任。在实践中，自上而下模式最具典型的即为在政府官僚制体系链条中上级对下级的问责，比如美国总统对联邦政府官员的免职权，联邦政府内部上级行政官员对下级行政官员的处分权等。为了确保政府及其官员能够切实地对人民满意的绩效负责，首当其冲就要解决将人民对政府行为结果的期待具体化的问题。

然而自问责产生之日起，问责的语义边界以及内部构成就一直处于游离不定之中。根据权责一致原则的基本要求，最为公平的分摊责任的方法应当就是根据所涉行政官员对造成政府决策(或者决定)错误的实际贡献比例来承担相应后果责任。

问责所独具的以公共利益和人民需求为依归的根本宗旨，决定了问责理由必须具有回应现实需要的灵活性与动态性的基本特征。五、结语 问责构成美国民主宪政进程中最具影响力的关键词。

(3)所涉官员履职的期限(任期)是持久性的、短期的还是间歇性的以及被免职的条件等。概括起来，完整意义上的问责机制运转过程可以划分为以下三个阶段：初期的报告与调查阶段(即信息收集阶段)、说明理由与批评性争论阶段(即讨论阶段)以及制裁以及救济措施的实施阶段(统称为广义的制裁阶段)。另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。前者是指行政官员因个人的违法失职行为被问责而承担的后果责任，本质上是一种自己责任。实际上，美国的问责机制总是在以不断地解决权力合法性危机为契机的基础上得到发展并壮大，每一种问责机制在运转过程中展现出民主共通性而又别具独特性和灵活度，这恰恰实现了对问责制基本构成从理论到现实的生动诠释。显然，这种在理论上适用比例原则以确保所有参与政府决策(或决定)的行为人都受到相应制裁的美好初衷是不切实际的，因为人类所固有的趋利避害的本性所形成的以自我利益为中心的自我保护意识，必然会使制裁的过程变得非常棘手，正如有学者所揭示的，由多数人承担共同责任的追责模式，其劣势非常明显：多数人负责其实意味着没有人能够真正地负责，因为任何人都没有明确的义务要给公众一个满意的交代，而且每个责任人都可以推卸责任并寻找替罪羊。

但要注意的是，这里的人民既包括逻辑意义上的作为一个整体而存在的人民，也可以指公民个人，前者主要通过选举实现人民对政府的总体监督与问责。⑤ 所涉行政官员承担的后果责任实际上还可以被细分为个人责任以及角色责任两种类型。

(三)绩效问责 绩效问责关乎对政府及其官员行为结果的评估问题，即政府的决策、项目以及活动是否产生了预期的结果。实际上，所涉行政官员是否应当代替所涉行政部门承担后果责任，哪些行政官员应当代替所涉行政部门承担后果责任以及具体责任在所涉行政官员之间如何划分等问题，在实践中是非常复杂的，往往需要结合个案具体分析。

因为在行政机构内部，行政首长作为管理整个机构的最高行政长官，构成理论上唯一一个能够对所在机构的所有行为实施监督和控制的有权主体，而且也是能够对问责事件展开调查并实施制裁(包括救济)以回应公众需要的最具权威性的主体。摘要:  问责制是美国民主宪政体制的重要构成部分。

(一)财政问责 问责(accountability)一词与审计(accounting)一词有相同的词源，所以问责的最直接形式侧重于对政府有关公共资金花费与使用情况的审计就一点都不足为奇了。而对于蕴含在每一种问责关系中的共通性问题，美国学者称之为问责的基本面向，具体包括以下四个方面：(1)问责对象(对谁问责)。对公务员太为细致的管制与提高生产力、鼓舞士气以及鼓励创新的管理理念是无法兼容的⑨，目前存在的最大问题就在于如何能够确保政府及其官员对民负责的同时又不损害一个历史上公认的独立机构所应该具有的独立性、独创性以及创造性的品质⑩，传统公共管理理念(依规则行事)与公共管理的新形式(强调通过创新与冒险获取绩效)之间所存在的紧张关系正在凸显，如果对行政有太多的法律控制，那我们将一无所得。为了确保问责的运转能够切实符合人民的利益和需求，首先就要将人民的期待具体化为一些规则、程序和标准，并设计出一系列的、有针对性的报告机制，依靠专门的审计机构对相关规则、程序和标准实施情况的审查和监督，以确保财政资金管理和使用过程中做出任何错误、过失等违法失当行为的责任人均受到相应的制裁。

基于此，以问责主体与问责对象之间的关系为视角，美国宪政体制下的问责主体可以分为两类：(1)垂直关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间往往具有隶属关系，在这种模式下，强有力的上级往往对相对较弱的下级享有问责权，反之亦然。为了避免直接准确界定问责理由的徒劳与尴尬，美国学者有关问责理由的论证与说明，采用了另一种思路，通过对不同的问责理由目标化的类型审视，以探寻美国问责理由的基本构成及其现实发展轨迹。

实践中，借助最高法院一系列的判决，逐渐地对上述不同类型行政官员的分界点作出了阐释与澄清：比如在1976年巴克利诉瓦莱奥一案中，③最高法院对政务类官员和事务类官员做了区分，并认为政务类官员(officers)是指依据美国法律履行重要职能的、需经任命程序而产生的官员，而事务官则是从事于政务类官员并履行次要职能的官员。(2)水平关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间在地位上往往相互独立、平等。

美国人民希望政府能够做到公正，而且是绝无例外、持之以恒的公正。正如美国学者所强调的，欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任②，故此，问责视野下的政府责任不仅应当表现为行政部门的整体性责任，同时也必须将责任落实到享有行政职权、代表行政部门进行决策并实施具体行为的行政官员。

因此期望在理论上实现对问责理由一劳永逸而又彻底地总结和梳理是不现实的。那么在具体问责实践中，是更应该侧重于财政问责和公正问责所依托的程序，还是强调绩效而产生的结果？当人民对财政问责和公正问责的期待已经被法典的一系列明确的规则和规定所确认，而人民对政府行为的结果至今仍旧无法达至共识的背景之下，显然，前者的问责标准将比后者更为正式、更为具体、更为细致、更为客观、更为固定以及更具可接受性(13)。因此，面对一个具有如此独特时代魅力的概念，美国学者突破了单纯从理论视角对问责内涵和外延进行解析的藩篱，通过剖析并回应实践中所发生的每一种问责关系背后所隐藏的共通性问题来解读问责内部构成与运行边界的复杂度。但对于所涉政府部门绩效方面的失败，到底应当由哪个级别的行政官员来承担相应后果责任的判定就变得非常棘手。

但在具体问责实践中，这三个阶段往往无法截然分开，比如报告阶段通常会涉及说理和争论内容，而调查的开展也很可能促使所涉政府或者官员迅速地做出调整并采取相应的补救措施。美国学者认为，鉴于行政机构所固有的官僚制等级结构，如果一定要有一个政府官员来代表组织履行问责义务的话，最为公正的解决办法显然就是采用行政首长负责制。

正如美国学者所总结的，我们已经形成了民主问责所需的最为基本的‘建构模块，当我们不停地建立新的问责机制以回应民众所需时，我们也会让旧的问责机制继续运转(15)，我们总是在不停地找寻新的问责机制以确保能够切实地代表人民利益，并实现更广阔范围内的民众问责之需求(16)。正如有学者所概括的，如果所涉政府部门存在的绩效不足或者失败成立的话，这种不足以及失败通常是由组织失败而非个人失败所致，故为了实现绩效问责，当务之急必须完善组织责任的相关理论。

(二)公正问责 人类对正义的期盼和渴望是永不停歇的。(17)马萨诸塞州参议员Tucker认为Deming教授有关数字部分的判断是非常正确的，并在对该州有关摩托车登记事件的评论中指出，公众所看到的政府机构所存在的问题实际上95%都是行政官员并不享有控制权的事项，然而他们却总是受到制裁。